关于我市老旧小区综合改造提升专题民主监督建议案
（2021年10月21日南京市政协十四届四十八次主席会议审议通过）
老旧小区改造关系千家万户，是重大的民生工程和发展工程。近年来，市委、市政府深入践行“以人民为中心”的发展思想，紧扣群众对改善居住条件的所思所盼，高标准推进老旧小区改造工作，群众生活环境明显改善，城市幸福宜居品质持续提升。我市“整合利用存量资源”“合理分担建设资金”等多项创新举措获列住建部全国城镇老旧小区改造可复制政策机制清单。
一、成绩清单
1. 组织保障有力，改造提升工作全面推进。市委、市政府连续多年将老旧小区改造工作列为重点民生补短板工程、年度民生实事项目，建立“市级统筹、区级实施、街道落实”三级管理体系，成立工作领导小组，强化组织领导和统筹协调。“十三五”期间，市级投入改造资金13亿元，全市累计整治1089个项目（含1282个小区），建筑面积3425万平方米，房屋1.6万幢，受益居民39.5万户。
2. 目标任务明确，政策支持体系日益完善。梳理建立老旧小区改造项目库，制定《南京市老旧小区改造“十四五”规划（2021-2025）》，计划“十四五”期间改造老旧小区605个，建筑面积1228.6万平方米。研究制定《整治标准》《验收标准》《设计案例》《工作手册》《施工技术导则》《项目分类清单》等系列配套政策，逐步形成老旧小区改造工作的政策支撑和制度保障体系。
3. 精心谋划实施，小区功能品质显著提升。将老旧小区改造与城市更新紧密结合，举办小微更新方案竞赛，聘请责任规划师参与，3个项目入选住建部公布的10个城市更新优秀案例。将群众路线贯穿改造全过程，制定模块化、形象化的改造项目“菜单”，供居民按需“点单”。激活存量空间潜力价值，2021年结合改造拆除违建近2.7万平方米，拓展道路5.7万米，新增停车位960个，安装充电桩1575组。探索形成“业主主导、政府搭台、专业辅导、市场运作”的加装电梯模式，累计加装电梯1100余部，极大便利了群众出行。
4. 创新举措叠加，共同缔造氛围渐趋形成。制定《开展居住类地段城市更新的指导意见》，着力系统化破解居住类地段改造中的规划土地、资金等瓶颈问题。发布两批“豁免”项目清单，简化建、构筑物建设工程审批手续。2021年6月出台《关于推进南京市老旧小区改造工作的实施意见》，明确将结合大片区统筹改造、跨小区项目组合改造、小区内自我改造、政府引导的多元化投入改造等四种模式，分类确定财政、金融、规划土地、税费等支持政策，合理落实居民出资责任，鼓励社会资本参与，为开创改造工作新局面注入了强劲动能。
二、问题清单
（一）统筹谋划部署有待加强
1. 地方法规支撑力度不足。深圳、广州、上海等地先后发布《城市更新条例》，从地方性法规层面为推进以老旧小区改造为重点的城市更新工作提供保障。我市尚未出台城市更新条例，改造工作缺乏有力的法规支撑和技术指引，存在一定局限性。
2. 规划编制精细程度不足。全市老旧小区改造“十四五”规划主要依据各区上报数据编制而成，改造工作布局、推进计划落实等有待进一步细化完善，具体操作实施的衔接性有待增强。
3. 协调推进整体合力不足。部分改造事项涉及众多职能部门和垂直专营单位，条线工作对接、建设进度协调难度较大，难以形成整体合力，反复挖、来回修现象时有发生。改造工作信息化程度不高，缺乏全方位全流程的监管评估手段。
（二）资金来源渠道较为单一
4. 资金使用效益有待提升。改造资金主要依靠财政拨款，难以多点、持续性支撑改造工作。对财政预算资金拨付后的监督管理有待加强，改造项目支出绩效评价指标体系有待完善。
5. 多元筹资路径有待拓宽。改造投资回收周期长，盈利空间小，经济效益不明显，市场化运作尚不成熟。社会各界对相关优惠政策缺乏了解，参与积极性普遍不高。大部分居民对政府出资改造的依赖性大，主动出资意愿不强。
（三）项目推进制约因素较多
6. 利益诉求较难平衡。老旧小区产权利益关系及住户人员构成复杂，居民改造需求各有侧重。部分居民存在增设停车位会占用绿地面积、加装电梯会影响采光通风并增加噪音污染等顾虑，改造意愿统一难度较大。
7. 施工管控不够到位。受部分老旧小区资料档案不全的影响，施工方案的针对性、系统性不强，常出现边施工边修改方案、改造过程零乱分散等现象，对居民日常生活有一定影响。个别小区改造后仍存在下水管道疏通不彻底、房屋渗水漏水等质量问题。
8. 功能布局不尽合理。老旧小区房屋间距小、密度大，建筑布局紧凑，公共活动空间不足，消防通道堵塞、加装电梯难、停车难等问题仍有待突破，物管用房、垃圾分类和快递接收等配套设施落地障碍较大。
（四）长效管护机制尚待健全
9. 后续物管质效亟需提升。部分开放式老旧小区没有物管用房、值守门卫，有的老旧小区虽有物管入驻，但物业管理人员文化素质参差不齐、年龄结构偏大、流动性强，难以有效落实应急维修、矛盾调处等岗位职责，再加上物业费收缴难、盈利空间挖掘难，物业企业的管理压力较大。
10. 居民自治动力亟需激发。部分居民“花钱买服务”的意识淡薄，参与公共事务的自治共建意识不强，业委会成立难，部分已成立的业委会监督协调作用发挥有限。
三、建议清单
（一）坚持政府主导，加强统筹谋划
1. 强化政策法规支撑。研究制定出台《南京市城市更新条例》，带动以老旧小区改造为重点的城市更新系列工作。细化完善改造工作流程、市场化试点工作意见等配套政策，聚焦安全韧性、居住品质和便利程度等核心指标，研究适用于历史建筑现代化的特殊建筑产品标准体系、施工验收标准体系和改造评价标准体系等，形成系统性的政策支撑。
2. 突出规划引领作用。完善基础数据信息库，分区域、分步骤研究细化老旧小区“十四五”改造规划，为全市老旧小区提供覆盖全生命周期的系统性改造提升方案。滚动修编改造推进计划，科学制定年度完成目标任务，优先将居民改造意愿强烈、出资比例高、积极拆除违建的小区纳入动态项目库，逐步将在宁国有企事业单位、军队、院校所属老旧小区纳入改造范围。坚持规划先行，全面建立社区规划师制度，做到没有系统的规划设计不开工，没有深度的资源整合不开工，没有足够的存量挖潜不开工。
3. 深化联动协调机制。按照“系统集成化”的改造思路，统筹做好政策制定、审批保障、计划编制、项目推进等工作，将养老、文化、教育、卫健、托育、体育、邮政快递、环卫、社会治安等涉及老旧小区各类设施增设或改造的计划，及电力、通信、广电、供水、排水、供气等专营单位的管线改造计划，与“十四五”改造规划、年度推进计划等有效对接，同步规划设计、分步实施改造。
4. 推动改造模式创新。探索推进“小规模、渐进式”有机更新，精细化推进历史文化街区内的老旧小区改造工作，在保留城市空间结构、空间肌理和空间尺度的同时，传承历史文化记忆，延续城市文化底蕴。推行大片区统筹、跨片区组合、小区内自平衡、一栋一策推进等多样化改造模式，通过拆除违建、打通围墙、闲置用地新建、存量改扩建、低效用地扩容提质、设施共商共建共享等方式，实施集中连片整治，打造5-15分钟生活圈。坚持典型引路，整理发布全市老旧小区改造创新成果和典型案例汇编，促进互学互鉴。
（二）加大保障力度，拓宽融资渠道
5. 完善配套支持措施。进一步精简审批事项和环节，提高小区改造及其配套设施建设的工作效率。明确居民按户或按住房面积参与改造的出资标准、改造后小区物业费交纳标准和办法，研究国有企事业单位、军队、院校参与改造的资金负担政策。进一步认可改造后新增面积的产权归属，允许改造企业优先获得小区部分公共空间的使用权，允许改造中的特许经营权在金融机构进行质押或股权、债券融资。改造涉及的房屋和配套设施的建设、买卖、经营等行为，可参照保障性安居工程税费优惠减免政策，在项目交付使用一定年限内，提供优惠政策打包扶持，或部分收益返还给小区，专项用于后续物业管理。
6. 完善多渠道融资方式。探索引入社会化投资、组织专营单位投资、鼓励社区集体企业投资、引导居民分担和政府引导等多种资金筹集模式，采用公共空间有偿置换、租赁置换、低偿使用换服务等方式，增强改造工作的可持续性。借鉴利用民防工程异地建设资金建设地下公共停车库、按市价出售地下产权车位、错时共享停车等方式，破解停车难题。探索电梯公司“代资”加装电梯、居民“公交刷卡式”付使用费、加层出售、扩建低楼层住宅等模式，解决既有住宅加装电梯的资金缺口问题。
7. 提升金融服务质效。定期组织政企银对接会，解读相关优惠政策，发布改造年度推进计划及改造项目情况，为金融机构、社会资本参与改造创造条件。鼓励金融机构加大对改造项目、参与企业的信贷支持力度，开发有针对性的优惠金融产品，为居民提供户内改造、装修、节能减排等消费领域个人贷款金融服务。
8. 提高财政资金使用效率。研究制定中央、省级财政补助资金分配使用管理若干规定，加大市级城建资金统筹调配力度，整合相关资金集中投入改造，加快资金拨付进度，最大限度发挥资金使用效益。加强财政预算资金拨付后的监督管理，完善改造项目支出绩效评价指标体系，进一步提高公共财政支出的公平性。研究由政府各级国有平台牵头出资设立城市更新基金，探索建立老旧小区改造融资平台、公共空间改造专项资金池。
（三）突出精准施策，确保工程质量
9. 充分尊重居民改造意愿。发挥街道、社区作用，宣传改造政策措施，组织示范项目现场观摩，争取居民理解支持和全程参与。健全完善居民参与改造项目前期评估、工程质量监督、改造成果验收评价、后续维护管理等工作机制，提升居民的参与度和认同感。组织规划师、设计师、工程师等“一对一”驻点，定制“一区一策”“一栋一策”菜单式改造方案，成熟一个推进一个，在合理范围内尽最大可能满足居民改造需求。
10. 优化施工建设组织流程。鼓励采用设计施工一体化方式，绘制“地下一张网，地上一张图”，以改造项目为龙头，统筹整合小区改造、街巷整治、雨污分流、海绵城市建设等工程安排，研究推广地下微型综合管廊建设，科学衔接通信、广电、水电气改造等项目施工时序，避免反复进场、重复开挖。
11. 严格改造过程质量控制。探索样板引路制度，在工程开工前编制样板计划，设置样板段（间），及时回应居民对改造过程、质量和效果的关切。建立质量回访、质量维修制度和投诉、纠纷协调处理机制，确保隐蔽工程、防水工程、外墙保温工程的施工质量。强化改造工程质量标准化、精准化和信用管理，建立完善参建单位和人员信用档案，更好发挥第三方监理机构作用，督促各参建单位落实主体责任，提升建设施工水平。
12. 强化公共服务设施配套。全面排查老旧小区存在的配套设施短板和安全隐患，引导公共服务配套优先向安全隐患多、设施严重缺失、居民改造意愿强烈的老旧小区倾斜。突出安全类设施建设，首要实施强弱电线路整治、充电设施建设、打通消防生命通道、设置应急预留空间等改造内容，结合“雪亮工程”项目建设，提升小区安全韧性。加快民生类设施建设，及时维修翻新破损的公共设施，逐步做好增设休闲健身场地、加装电梯、改造扩建停车设施、建立养老托育机构和便民市场等工作，优化小区生活环境。推进智慧类设施建设，充分运用大数据、人工智能、物联网等信息化技术，加快智慧安防、智慧家居、智慧停车等老旧小区数字化治理体系建设，提升小区宜居品质。
（四）建立长效机制，巩固改造成效
13. 加强全过程监管和风险防范。运用信息化手段，建立老旧小区改造项目全生命周期综合管理平台，从项目储备、建设施工、竣工验收到后续管理维护等维度，对改造工作进行全流程跟踪和动态监管评估，全方位提升改造工作的可追溯性。积极研判改造过程中可能出现的廉政风险，聚焦群众关切的难点、热点问题，对政策落实、专项改造资金拨付及使用、招标、审核、公示、验收等环节加大监管力度，确保改造工作优质高效稳步推进。
14. 补齐物业管理短板。逐步建立市场化物业服务为主导，社区和业委会管理为补充的长效机制。暂不具备引入专业化物业服务企业的，由国有物业服务企业进驻托底，逐步实现物业管理全覆盖。重视挖掘潜在盈利空间，以物业运营、停车管理、养老托幼等设施的投资作为利益激发点，拓展公共收入渠道，增强老旧小区“自我造血”功能。完善物业费动态调整机制，建立物业管理人才培养教育长效机制，提升物业服务精细化水平。
15. 发动居民参与自治。强化社区党组织核心引领作用，发挥基层群众自治组织作用，组建公益性物业服务实体，提高小区治理水平。鼓励小区业委会深度挖掘周边企事业单位资源，开展结对共建活动，构建共治共享的小区治理新格局。健全居民议事协调机制，用好“有事好商量”协商议事室等平台，增强居民协商议事能力，引导居民养成购买服务意识，推动改造成果长期共享、常态保持。
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